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中華民國法官協會質疑司改國是會議第二分組通過的終審法院人事改革方案,司法院秘書長呂太郎逐一答覆。記者王宏舜/攝影
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司改國是會議第二分組第5次會議決議通過實施終審法院人事改革方案,中華民國法官協會發出聲明,指依司法院新聞稿稱「本次司法改革國是會議的決議,最終由總統任命,是符合各國通例的作法」,還保證此一制度不致造成政治力介入,協會擔憂「政治干預司法」,提出三大疑問。司法院秘書長呂太郎針對終審法院法官選任程序問題,逐一答覆如下:

問題(1):依據司法院所推動審判組織金字塔化(即第一審必須有充分法官人力資源,第三審則減少法官人數),或訴訟金字塔化(即建構第一審成為堅實的事實審、第二審為事後審或嚴格續審、第三審為嚴格法律審之訴訟制度)之改革方向,俱未變動終審法院職掌內容,為何必須改弦易轍、逕將終審法院法官改為政治任命之特任官,並變動遴選方式?兩者關連為何?

回答:一、是否採金字塔型訴訟,與終審法院是否為政治任命,並無必然關聯。

二、終審法院職掌未變動,不代表終審法院之組織不能變動,重點在於原有的終審法院組織是否適當。如果原有組織並不適當,即使職權未變,也應該改變其組織。就如同過去經驗,法官、檢察官的職掌雖未變動,但仍應推動審、檢分隸。法官的職掌未變,但仍應讓法官擺脫一般行政人員的職等、考績等人事規範,其理都相同。

三、所以,真正應該探討的是,最高法院、最高行政法院法官,是否要經由一定形式的政治任命。就結論上說,在我所知的範圍內,跟我國相同採最高法院

憲法法院(或憲法委員會)併行模式的國家,目前還沒有發現其最高法院法官非經政治任命,因此,最高法院法院法官的政治任命,應屬通例。至於政治任命的態樣,則各有同,通常包含總統、國會併行,或二擇一。反而如台灣目前,由司法行政首長(司法院院長)提名,經司法院院長指定近半的法官內部團體同意,即予派任的例子,幾乎未見(依法官法第4條第2項、第3項規定,外部委員僅3人,於現任一、二審法院法官遷調至終審法院之人事遷調案,無表決權,能表決者,僅院長及指定之委員11人及法官代表12人。)

四、為何各國要採政治任命的形式?那是因為各國把終審法院法官設定為行使司法權的憲政機關,把終審法官的地位,拉抬到足以與其他憲政機關直接抗?的地位,而非由司法首長可以直接指派的行政官員。換言之,經全民選出的立法委員所制定的法律,其具體意義為何?如何發揮其規範個案的效力?要由終審法院法官來決定,不管說法官的裁判,是在創造法律、發現法律或繼續形成法律;或者說,法官於個案所宣示的權利義務或法律效果,是主觀的法律,立法院通過的法律,則是客觀的權利,都在指出法官的每個裁判,是讓法律具體化、實效化的關鍵。

也就是說,人民以法律形式表達的意志,能否落實的關鍵,是由終審法院的法官終局掌握。我們很難贊同,終審法院法官的裁判權威,還要區別一般裁判與判例,終審法院法官的地位或重要性,還要有院長、庭長、法官的區別。當然我們也不得反省,要讓終審法院法官取得這樣重大的權力,或者貫徹人民意志的職責,是否可以只靠獨立公正的司法院院長及所指定的人審委員,加上法官團體內部的同意?而不需要有相當程度的民主正當性?

問題(2):現行終審法院法官向來採「提名權」與「同意權」分別行使之架構進行審查,亦即由司法院長提名,再由具有外部委員參與的司法院人事審議委員會行使同意權,此方式有何重大瑕疵?何以未能適度修正而須完全揚棄?甚而改由總統決定終局法院法官人選?

回答:一、其理由參照前述。又沒有充分民主授權的法官代表,在決定終審法院法官的層面上,為何能有如此權威的人事決定權?亦值商榷。

二、依現行法官法第4條第3項,外部人員就終審法院法官的遷調,並無表決權。

三、改由總統決定,只是一種政治任命的可能形式,由總統任命或國會審查,各有不同見解,在立法政策上可以調整、選擇(有法官認為終審法院法官係審判個案,與大法官略異,故反對交由立法院審查)。即便是由總統任命,如果各界都認為遴選委員會直接通過應任法官,總統只是形式上任命,也是可能形式。

問題(3):最高法院、最高行政法官是依據立法院通過的法律獨立行使職權,審理普通民刑事及行政案件,依其擔負之功能,與有宣告法律違憲之權之司法院大法官會議並不相同,則何以除法律所授予之民主正當性外,終審法院法官尚需再經總統遴選?立論依據為何?職司憲法解釋的大法官需要經過政治任命的理由及目的,與終審法院法官需經政治任命的理由有無不同?運作上,政治任命的任期八年的大法官,與政治任命且終身職的最高法院法官運作上難道不會產生緊張關係?又如何解決?又如何解釋社會大眾對於政治干預司法的疑慮?

回答:一、終審法院的裁判,決定人民以法律的形式所表達的意志,能否落實,應該需有相當程度的民主正當性,理由已如前述第一、。

二、有違憲審查權力的大法官,可以推翻或否定人民以法律的形式所表達的意志,因此,所需的民主正當性要更強些,自屬合理,因此,使二者在選任的過程中,有政治任命程度的些許差異,也是合理。

三、採憲法法院與最高法院併行的法制,基本上難免處緊張關係,尤其有裁判憲法審查制度,更有可能。但此種緊張關係,只是職權不同而已,並沒有互相取代或所謂誰大誰小的問題。這可能需要有一段磨合期。換句話說,在終審法院也應了解憲法意旨,於審判的個案為合於憲法的解釋,也應注意違背憲法的法律,及時聲請釋憲,如此因個案被大法官解釋違憲的機會就會大大減少。

四、就如何解釋社會大眾對於政治干預司法的疑慮?我認為,司法獨立的維持不僅要靠我們法官們的良心與堅持,也需要靠社會大眾與政治人物對司法獨立的珍惜與維護,才有可能達成。我們除了盡量注意制度設計上的可能缺失之外,也要盡量跟社會大眾說明,在現制下司法院院長就終審法院法官入選的影響力遠大於新制,以司法院院長亦為政治任命,若政治要干預司法,在現制下更有機會,因此,新制不但可以提高終審法院法官的地位,鞏固法官裁判的權威性外,更有助於維護審判的獨立。





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